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中國職業教育興衰的制度主義分析—“市場化”制度變遷的考察

作者:趙琳 馮蔚星
出處:論文網
時間:2005-08-13
【內容提要】職業教育是整個教育體系中最容易與市場機制相聯系的教育種類,但中國的職業教育卻在市場化的道路上經歷了先盛后衰的過程。本文作者力圖用新制度主義的分析視角對我國職業教育自20世紀70年代末以來的“市場化”的制度變遷過程予以考察。 
【摘 要 題】職教史 
【關 鍵 詞】職業教育/興衰/制度分析/市場化 
    職業教育是以培養能夠適應社會需要的、具有專門職業技能的人才為目標的。因此,職業教育是整個教育體系中,最容易與社會、市場相聯系的教育種類。但是,回顧我國職業教育的發展歷程,我們卻發現這一原本能夠最好適應市場的教育種類卻沒有得到興旺的發展,筆者以為這是一個值得我們關注和思考的問題。
    我們把興辦和從事職業教育的院校作為一個組織群落進行研究,揭示我國職業教育的發展歷程,并分析其制度學含義。職業教育具有內容多元化、結構多層次、城鄉發展不均衡等特點,因此,我們只能擇其具有代表性的部分進行研究。我們以中等職業教育為主要研究對象,分析過程中也會涉及少量的高等職業教育發展的內容。
    在考察中國職業教育發展歷程的基礎上,利用新制度主義的分析視角對其市場化取向的興衰加以分析,我們發現,中國職業教育之所以會走出這樣的軌跡,是外部力量和內部力量相互作用的結果。外部力量包括:政府的作用、高等教育“市場化”制度變遷的影響以及市場的作用;內部力量則表現為職業教育組織內部一些重要條件的缺失。
    中國職業教育的興旺依靠的是政府的扶持和市場的需求,以及高等教育因自身發展不完善而留下的發展空間;中國職業教育的衰落則緣于自身缺少制度化的努力以及高等教育“市場化”制度變遷的穩扎穩打和成功完成。也就是說,中國職業教育始終沒有完成市場化的制度變遷,只是單純地依靠并滿足于政府的傾斜政策和資金劃撥,以維持存在和發展。這使得它既無法長期穩定地從市場中吸納資源(生源、辦學力量、信息等),也無法有效地將資源(畢業生、信息等)反饋市場。而中國職業教育依賴并滿足于這基礎不牢的興旺的原因在于,其內部沒有形成壓力團體,沒有精英力量的支持。對此,下文將予以詳細分析。
      一、中國職業教育的興衰過程
    文革期間,以江青為代表的政治集團批判劉少奇提出的兩種教育制度和兩種勞動制度,使得各種形式的職業技術教育停辦下來。中等教育前期和后期的銜接,由多項變為單項,幾乎所有的初中畢業生都升入普通高中。20世紀70年代末,中國進入新的發展時期,中國的職業教育也開始恢復和發展。我們將中國職業教育的發展過程分為三個階段,但是需要說明的是,階段的劃分是以全國的整體情況為依據的;由于各省市、各地區的職業教育有起步早晚、發展快慢之分,所以個別地區和事件并不完全與之對應。大致說來,中國職業教育的發展經歷了以下三個階段:
      1.恢復階段
    這一階段從1978年開始,至80年代中期結束。這一階段的特點可以概括為政府和市場共同要求并推動了職業教育的恢復和發展。
    (1)政府恢復了職業教育的合法地位,并在政策和資金予以扶持。
    五屆人大二次會議政府工作報告也提出:“中等教育要有計劃地多舉辦各種門類的中等職業教育,這是社會主義建設的多方面的迫切要求,同時也有利于解決大量中學畢業生的就業問題,”(注:中國教育年鑒1949-1981,1986:182.)之后,中共中央就職業教育發展的問題頻繁發布文件。最重要的文件是1981年5月批轉的《關于中等教育結構改革的報告》。《報告》明確了職業中學的性質、學制、教學內容以及培養目標等。各地方政府也出臺了很多政策,如北京市《關于當前中等教育結構改革的幾點意見》、遼寧省《關于中等教育結構改革情況和今后意見的報告》。這些文件不僅使我國職業教育的發展有了政策依據,還有效地為職業教育創造了寬松的發展環境。如在招工用人方面給予傾斜性政策。
    各級政府還切實地給予職業教育以資金支持。1983年6月中共中央發布《關于追加發展城鄉職業技術教育開辦補助費的通知》規定,1983年由中央財政對教育部門辦的職業技術教育追加一次性開辦補助經費,各地政府要把錢用在發展職業技術教育最急需的方面。1983年—1985年中央財政每年劃撥5000萬元的職教補助費,各省、地、縣財政也相應增加了職教補助費(注:中國教育年鑒1982-1984,1986:97.)。
    (2)我國的職業教育開始面對市場,走出多樣辦學的道路。
    在政府決策的同時,市場的指揮棒也開始發揮作用。20世紀70年代末80年代初,土地承包責任制在農村得以落實,城市經濟改革開始啟動,小城鎮發展也呈現興旺的態勢,市場上需要大量的實用性技術人才。以農村為例,農民們普遍反映普通高中的畢業生“不頂用”、“啥也不是”,他們文化底子薄,又不會科學種田等勞作技術(注:遼寧教育科學研究所.農村公社中學教育情況的調查[J].教育研究.1980,(5).)。市場要求一部分學校改革教育模式,采用文化課與技能課相結合、理論與實踐相結合的教學方式,按需設科,有針對性地培養實用性專業技術人才。
    事實上,從恢復發展之初職業教育就堅持走多樣辦學的道路。除原有的辦學力量——教育部和學校外,社會上的辦學力量也被動員起來。企業與教育部簽訂辦學協議,爭取雙贏;社辦職業中學贏得好評;政協動員各民主黨派、全國工商聯興辦各類職業教育和補習班。而農村的職業教育學校,教育部門可以辦,公社、聯隊和生產大隊集體可以辦,各單位自己可以辦,私人也可以辦(注:匡計洪.農村經濟變化給教育提出的問題[J].教育研究,1981.(3).)。
      2.發展階段
    從80年代中期到90年代初的中國職業教育基本上屬于這一階段。這一階段的突出特點表現為職業教育的招生數逐年上升,畢業生的就業形勢喜人,形成良性循環的態勢。
    進入這個發展時期,我國中等職業教育的學校數大量增加,招生數和畢業生數也有大幅增加。
      表1 1982-1992年全國職業中學統計
      職業學校數(所) 招生數(萬人) 在校生數(萬人)
1982年    3104       42.6      70.4
1983年    5481       75.7      122.0
1984年    7002       93.9      174.5
1986年    8187       112.83     256.0
1988年    8954       119.59     279.37
1989年    9173       118.30     282.27
1991年    9572       137.82     315.52
1992年    9860       152.14     347.76

 

    
    資料來源:《中國教育年鑒1982-1984》,湖南教育出版社,1986年
    《全國各級普通學校基本情況》,《中國教育統計年鑒》(1988-1992),人民教育出版社
    職業學校的畢業生符合用人單位的要求,受到市場的歡迎。1982年,北京市首屆職業高中班畢業生有707人,他們蠃得了社會各方面的贊揚和歡迎。人才需求之緊迫,甚至出現了提前預定的爭搶局面(注:陳樸、金寶成.發展職業技術教育的重要意義和作用[J].教育研究,1983(4).)。
    喜人的就業形勢刺激了職業教育的招生。1985年沙市職業技校在校生比普通高中多(注:丁炳昌.沙市職業技校在校生比普通高中在校生多[N].光明日報,1985-4-4(2).);常州市職業學校在校生比普通中學多(注:毛榮方.吧中等教育機構改革納入經濟發展軌道常州市職校在校生比普通中學在校生多[N].光明日報.1985-12-16(2).)。北京、武漢等市的初中畢業生流向大變:普高招不滿,職業學校成熱門(注:武漢今年初中畢業生流向大變:普高招不滿,職業學校成熱門[N].人民日報,1988-7-3(2).)。過去倍受冷落的職業高中如今變得門庭若市,嘗到了面向市場辦學的甜頭。
    此時,政府的態度是再接再厲,繼續推進。1991年11月,國務院發出決定,要繼續大力發展職業技術教育。各地方政府也積極推動職業教育的發展。1992年2月,陜西省政府對培訓與就業做出明確規定:要就業嗎?先參加職業技術教育(注:陜西隊培訓與就業做出明確規定:要就業嗎?先參加職業技術教育[N].人民日報,1992-2-19(2).)。
    如此興旺的發展態勢,使得職業教育在1993年實現了7年前提出的發展目標,即中等職業學校與普通高中學生數的比例達到1:1(注:張殆復.七年前提出的職業教育發展目標已實現中等職教和普通高中學生數1:1[N].光明日報,1993-2-5(1).)。
      3.發展停滯階段
    20世紀90年代中期以后,中國職業教育的發展開始出現停滯狀態,后來甚至出現衰落的跡象。表現為招生人數減少,招生后不報到的人數增加,畢業生在就業市場上的競爭力迅速減弱。
      表2 1996-2001年全國職業中學招生數和畢業生數統計表
      招生數(萬人)   畢業生數(萬人)
1996年   188.91
1997年   211.22        162.29
1998年   217.57        166.76
1999年   194.14        177.0
2000年   182.66        174.52
2001年   185.02        140.72

 

    
    資料來源:《中國教育統計年鑒》(1996-2002),人民教育出版社
    2000年和2001年的職業中學的招生情況甚至不如1995年;反觀普通中學的招生情況,招生數量逐年增加,增長的幅度也比較大。因此,在高校、普通高中擴招的情況下,職業學校新生不能報到的人數有所增加。以1999年的北京市為例,中專學校統計未報到的新生達2500多人,職業高中未報到的新生達6200人(注:中國教育年鑒,2000:386.)。此外,更值得指出的是職業教育的整體規模效益不高。1998年我國中等職業學校約2200所,除普通中專校均約1200人以外,其他幾類學校校均規模只有500人左右(注:中國教育年鑒,2000:153.)。這似乎也說明了我國職業教育的發展困境。
      二、中國職業教育興衰過程的制度分析
    中國職業教育的發展經歷了恢復、發展和發展停滯這三個階段,為什么會有如此的發展軌跡呢?筆者以為,這是職業教育在“市場化”制度變遷過程中的得失所致。下文對這一過程將予以詳細分析。
      1.政府協助職業教育完成了初步市場化
      (1)為職業教育奠定合法化基礎
    文革結束后,政府看到了市場與普通高中及高校人才培養能力之間的張力,并試圖以國家的力量來解決這一問題,提出了改革中等教育結構的思路。出臺政策,落實撥款。
    1978年之后,鄧小平等中央領導相繼發表講話、中央政府也陸續發布了不少文件,如《關于中等教育結構改革的報告》、《關于經濟部門和教育部門加強合作,促進就業前職業技術教育發展的意見》等,表明中央政府對發展職業教育的意見。在《關于中等教育結構改革的報告》中,明確規定發展中等職業教育的途徑是將普通高中改辦成中等職業學校。這樣就使職業教育以改革中等教育結構的名義恢復和發展起來了。
    地方政府制定的傾斜性文件更加具體化。北京市出臺了“六優先”分配政策,即勞動就業優先安排;招工招干指標優先安排;畢業生不參加招工考試,優先直接錄用;允許聯辦單位、委托代培單位、預定畢業生單位,按協議優先挑選畢業生;允許優秀畢業生挑選工作崗位;個體開業者,經工商行政管理部門批準優先發給營業執照。另外,各地政府還組成中等教育結構改革小組,切實解決職業教育辦學經費和校舍等問題(注:中國教育年鑒1982-1984,1986:96.)。
    這些傾斜性政策對于穩定招生、合理分配畢業生等起到了很好的作用,為職業教育的發展開辟了空間。這些政策憑借政府獨有的強制力增強了市場對中等職業教育的認可度,使畢業生的就業形勢一度呈現喜人的局面。
      (2)推動職業教育走向市場
    對職業教育的發展,政府一方面直接給予撥款支持,1983年—1985年中央財政每年劃撥5000萬元的職教補助費;另一方面,政府以優惠政策鼓勵、吸引社會力量辦職業教育,如減免校辦工廠的稅收,使一些企業愿意投資職業教育。政府還出面為學校和社會力量牽線搭橋。政府以這樣的方式將職業教育推向了市場,使職業學校和市場直接面對面,從招生到畢業生就業都以市場導向為主。
    政府通過發布傾斜性政策和提供辦學資源的做法,使職業教育獲得了合法化地位,也使職業教育從市場中吸納了辦學資源,并將其畢業生順利投放回市場。由此,職業教育獲得了一個相對穩定的市場,完成了初步市場化。但是依靠政府營造發展環境也為職業教育的后續“市場化”發展埋下了危機。要徹底完成“市場化”的制度變遷,終歸要依靠組織內部的力量,而這正是中國職業教育所缺乏的。
      2.職業教育的內部力量缺失使其發展喪失后續力
    組織內部力量的缺失以及組織自身利益目標的尚未形成是造成中國職業教育走向衰落的根本原因。
      (1)組織內部缺少精英力量
    我國中等職業教育的辦學力量是在高等教育的控制下選擇出來的。1977年高考制度恢復,這意味著中等教育要遵照高考指揮棒的指示行事。在此情況下,只有那些升學率高、教學質量高的中學才能生存。而所謂的“四低學校”——師資水平低、學生起點低、教學質量低、高考升學率低——則面臨著嚴峻的生存危機。他們想繼續生存和發展,就要另辟蹊徑,提供社會所需的教育內容,即開辦中等職業教育。
    由“四低學校”作為中等職業教育的辦學力量,決定了其組織內部缺少精英力量。這一點在與高等教育的對比中,顯得愈發清楚。職業教育中缺少有實力的人物——充當國家的智囊團、甚至本身就是國家政策的制定者。這樣,職業教育與國家討價還價的機會就很少,沒有能力像高等教育那樣提出明確的市場化要求,又不敢冒然放棄政府提供的扶植,否則連僅有的合法化地位以及初步的市場化成果也可能喪失殆盡。
    職業教育對政府的依賴使其無法突破原有的制度框架,只能承受框架的約束,這突出地表現為,在政府配套改革滯后的狀況面前,職業教育發展受阻。由于勞動準入制度不完善,一些用人單位繼續招聘未經職業教育和培訓的低素質勞動力,擠占了職業學校畢業生的就業機會。又由于在政府有關部門的管理職能方面,出現職業技術培訓、國家技術等級考試、安置就業三者合一的現象,因此導致了內招和名義上“培訓”的弊端。由于內部缺乏精英力量,職業教育無法解決這些問題,只能默默承受。
      (2)缺少合法化的根本依據,未形成組織利益
    職業教育始終都沒有憑借自身能力完成其真正合法化的過程。我國職業教育的狀況是,學歷、文憑的等級認可程度低,且沒有形成貫通的職業教育體系(這一點在下文中將做詳細闡述)。高等教育合法地位的鞏固、“萬般皆下品,唯有讀書高”的社會心態以及缺乏貫通的職業教育體系等問題都迫切地要求中等職業教育建立起強大的認可體系,這既是其進行合法化的根本依據,也是其組織群落形成明確而堅實的組織利益的前提。可是,即使在職業教育發展到鼎盛的時期,這一過程也沒有能夠完成,而只是單純滿足于對國家技術等級考試這一制度的依賴。但是,這一資格考試制度卻由于人事制度等配套改革的滯后而缺乏效力。
      3.高等教育“市場化”制度變遷帶來的競爭效應:職業教育的生存和發展空間被進一步縮小
    我國的教育制度是以高等教育為主導的,因此高等教育的“市場化”勢必會引發職業教育組織群落生存環境的相應變化。筆者以為,我國高等教育“市場化”制度變遷的基本完成,不僅縮小了職業教育的市場生存空間,而且還表現出對職業教育體系發展的控制性特點:
      (1)選擇職業教育的辦學力量
    高考制度的恢復意味著教育制度的篩選功能開始啟動。只有教學質量高、升學率高的普通高中才能在這樣的教育制度環境中生存,而面臨生存危機的“四低學校”則轉而以開辦職業教育為突破口尋求新的生存空間。這就是高等教育為職業教育選擇辦學力量的過程。在這一過程中,職業教育恢復和發展的途徑也同時被確定下來,即由普通高中改辦為職業學校。
    在巨大的市場力量面前,在急需大量實用性技術人才的現實面前,自身發展尚不完善的高等教育不可能完全壓制職業教育的發展,但它卻可以為其選擇低下的辦學力量,使職業教育的組織內部缺少精英力量,從而限制職業教育的發展潛力。
      (2)控制職業教育生源的整體水平
    眾所周知,要進入高等院校,就必須經過層層篩選,其形式是通過各個層次的選拔考試——從中考到高考。如果以職業教育為考察對象,我們就不得不承認職業學校接收的都是逐級“淘汰”下來的學生。
      (3)對職業教育辦學空間的影響
    高等教育對職業教育辦學空間的影響,在不同時期是不同的,這與高等教育自身發展的程度有關。職業教育的興起期正是高校改革的嘗試期,此時,高等教育中存在的很多問題還沒得到解決。這對職業教育來說無疑是一個很好的發展時機。具體說來,高等教育存在以下問題:①專業設置過細過窄,與社會經濟發展相脫節;②忽視對學生實踐操作能力的培養;③包分配使學生的學習積極性降低,上進心受到削弱,畢業生不受市場歡迎。
    而這些問題在職業教育中得到了克服:①職業大學的專業設置是與當地經濟發展需要緊密相聯的,許多專業都是老高校的缺門或薄弱環節。如金陵大學的檔案、商業會計、工業會計、給水排水等22個專業,都是事先與省、市財政、城建等廳、局以及石油化工公司等20多家單位共同調查協商確定的。專業設置靈活,針對性強(注:我國短期職業大學已達52所[N].光明日報,1984-3-5(2).)。②職業大學改革了一切都由國家“包下來”的做法。如南京熱能工程學院就是依靠社會學術團體的力量辦起來的,不要國家一分錢。職業大學的學生繳納一定的學費,實行走讀,生活社會化,畢業后不包分配。克服“大鍋飯、鐵飯碗”的弊端,激發學生的上進心。③畢業生在社會上供不應求,普遍反映肯干、好學、頂用。
    但是當高等教育的組織利益確立之后,高校漸漸實施擴大招生、自主擇業等政策,改革過細過窄的專業設置,密切聯系社會上的各種組織,力爭使其培養的人才符合社會的多樣需求。高等教育在提高自身實力的同時縮小了職業教育的發展空間。
      (4)對職業教育合法化的影響
    在高等教育的利益穩固形成后,它切斷了職業教育貫通發展的道路,進一步降低了社會對職業教育的認可度。如果說高等教育對職業教育發展途徑的選擇是自下而上的——利用普通高中與職業中學的競爭關系,那么它對職業教育合法化的影響就是自上而下的——造成職業大學對普通高校的依附關系。
    高等教育對職業教育后續發展能力的限制是通過兩種途徑完成的。一是借助普通高中與職業學校競爭優秀的生源和良好的師資。從最初的“四低學校”我們就可以看出職業教育辦學力量之薄弱、辦學力量地位之低下。二是使職業大學依附于它,途徑是為職業大學中通過自學考試的學生頒發普通高校的文憑。職業大學并非提供我們期待的“高等職業教育”,而是成為了自學考試的培訓基地。這樣,高等教育就截斷了職業教育從中等到高等的貫通發展之路。這意味著進入中等職業教育,就進入了一個孤島,因為其畢業生在職業技術方面繼續深造的后續可能性很小,他們很難走向高級技術領域,很難得到更高的技術學歷。由于缺少持續發展的機會和能力,社會給予他們及其畢業學校的認可度就十分有限了。而市場的需求與市場的認可度是共同起作用的,只有當需求增加、認可度提升同時具備的時候,職業教育的發展空間才能得以保證和拓展。這二者缺一不可。
    這一點通過職業教育興起時期和沒落時期情況的對比,可以清楚看出。70年代末80年代初,隨著土地聯產承包責任制在農村的落實、城市經濟改革的開展以及小城鎮的興起,市場對職業技術人員的需求量猛增。此時,市場對職業教育的認可度也很高,這是由于政府在穩定招生、促進就業、籌集資源等方面的大力扶持;還因為高等教育在人才培養等方面存在弊端,其畢業生不符合市場的要求。在這種情況下,職業教育雖然還遠遠未達到真正合法化的程度,但已經足夠調動社會力量的參與——投資辦學、接受畢業生。然而,90年代中期以來,職業教育一直面臨市場認可度降低的困境,因此,即使市場對實用性技術人才的需求依舊迫切,職業教育的發展空間還是在急劇縮小。造成市場認可度降低的因素包括,職業教育自身沒有高等學歷授予資格、高等教育的快速發展、政府配套改革的滯后等。
      三、總 結
    20世紀70年代末,我國進入新的經濟、社會發展模式的探索時期,國家選擇同時發展職業教育和高等教育,以滿足不斷加大的人才需求。前者培養大量的實用型專業技術人才;后者則為社會提供另一類型的專業人才。二者本應是齊頭并進、共同發展的,但是高等教育卻由于其既往的優勢地位,迅速而扎實地形成了組織利益,在教育資源的爭奪過程中排擠了了職業教育的發展空間。但是職業教育沒能形成自身的利益才是其發展停滯乃至衰落的根本癥結所在。我國職業教育最初的興旺靠的是政府的扶植和市場的需求,占據的是高等教育因自身發展不足而留下的發展空間,并非自身開拓的結果。由于職業教育組織內部缺少精英力量,無法提出明確的市場化要求,仍然禁錮在原有的制度框架之中;加之職業教育沒有建立起強大的認可體系,缺少合法化的根本依據,因此始終沒有取得真正的合法化地位,無法完成其“市場化”的制度變遷。
    當然,在看到正規的學校職業教育衰落的同時,也應看到社會上各種職業培訓開展得如火如荼的事實。如何整合這部分市場資源,對這些社會培訓加以規范以保證其質量和秩序,并使之與正規的職業教育體系結合是我國職業教育發展的一個很好的出路。當然,還要力爭為職業教育營造一個更有利于其建立合法地位的、更有利于其健康發展的制度環境,這是我們在研究中認識到的重要結論。 

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