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自然資源資產離任審計研究王亞廣

出處:論文網
時間:2019-09-12

自然資源資產離任審計研究王亞廣

  Abstract: The occurrence of eco-environmental problems in our country has seriously hampered the sound development of our economy. The 18th CPC National Congress proposed that the construction of ecological civilization should be promoted to the national strategic level and be followed by the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee Implementation of the new audit mode of natural resources assets leaving audit. As a new area arising from the combination of environmental auditing and economic auditing, natural resources assets leaving auditing have a lot to do with the frequent occurrence of ecological problems. In this paper, the author takes a natural resources assets accountability audit pilot project, analyzes the audit project exists to hinder the construction of ecological civilization related issues. Based on this, we put forward some suggestions from the angle of information mechanism construction, talent team construction and evaluation index system.

  關鍵詞:自然資源資產;離任審計;審計協同

  Key words: natural resources assets;accountability audit;audit synergy

  0  引言

  人類的生存離不開自然資源,雖然中國地廣遼闊、資源豐富,但龐大的人口使得自然資源顯得十分匱乏,加之過去粗放型經濟帶來的資源利用率低下和破壞環境等問題,造成自然資源形勢更加嚴峻。十八大勾勒了建設生態文明社會的藍圖,隨后提出自然資源資產離任審計的新型審計模式。根據《國務院關于加強審計工作的意見》,政府審計范圍將由過去的審物、人轉變為審物、人和自然資源資產,即要把自然資源資產的管理情況納入到政府審計考核黨政干部的經濟責任履行的范圍中,實現審計監督的全覆蓋。但目前自然資源資產離任審計仍處于探索起步階段,尚未形成制度化、規范化流程。本文通過對自然資源資產離任審計的細致研究,進一步確定領導干部應擔負的保護自然資源環境責任,更好地服務生態文明建設。

  1  文獻綜述

  1.1 關于離任審計的研究

  離任審計制度是我國計劃經濟時期的產物,隨著離任審計的廣泛實施,審計理論界開始對其定義、審計目標以及審計內容等基本理論進行研究。

  孫麗虹(2001)認為,離任審計實際上就是指離任經濟責任審計,即在責任主體離任時,對其任期間的經濟受托責任履行情況進行考核而實施的一種專項審計,以防止受托者在經營管理活動中短期行為的發生。汪立元、顧曉敏、陳希暉(2012)分析了我國黨政領導干部離任審計風險的內在因素,提出了離任審計風險的三個關鍵節點,即“風險評估——風險控制——監控復核”,因此要從風險評估體系、審計質量衡量體系以及監督約束機制三方面來完善審計制度,以制度為抓手,嚴格控制離任審計風險。

  1.2 關于資源環境審計的研究

  李博英、尹海濤(2016)通過環境價值理論、可持續發展理論、契約理論以及國家治理理論等系統地分析了資源環境審計的發展動因,即政府環境責任的需要、社會可持續發展的需要以及各國的生態環境合作的需要。林進添(2015)認為,在對森林資源有關管理部門某一段時期的績效進行審計時,主要是審查森林的生長和消耗情況、林業政策的執行情況、涉林專項資金籌集與使用以及有關書面資料的真實合法性等內容,其審計方法應當結合使用書面審閱、實地走訪、多維分析以及問卷調查等方法。   1.3 關于自然資源資產離任審計的研究

  由于自然資源資產離任審計屬于國家審計中的一個新興領域,因此國內大多數學者對其研究以基本理論研究為主,主要聚焦于審計目標、審計主體、審計對象與內容等要素的界定。寧一宇等(2017)從審計主體、審計目標、審計內容與對象等方面理論上探討了自然資源資產離任審計執行的現實路徑是建立在經濟責任審計的基礎上,延伸審計內容的邊界。陳波(2015)從保護產權的角度探討了我國實施自然資源資產離任審計中的責任界定情形,并指出了我國有關審計試點區域生態環境保護較好而缺乏針對性、涉及的自然資源種類較少、審計程序側重于合規性審計等問題,然后根據這些問題依次給出了相應的對策建議。陳朝豹、劉明輝、孫冀萍(2016)根據自然資源資產的資金投入、運作管理、收益成果以及環境影響,構建了包括了資金來源合規性、資金撥付率和到位比、政策執行率、資源開發率、資源損失率、資源投入效益比、空氣和水體質量等共計23個指標。

  1.4 文獻總結

  由上文的文獻綜述不難發現,離任審計原本指的是離任時的經濟責任審計,之后離任審計的實施范圍便自國有企業延伸到黨政機關。

  ①在離任審計方面,早期國內學者對離任審計的定義主要與國有企業主要負責人的經濟責任審計有關,隨后研究對象由國有企業主要負責人拓展到政黨領導干部,并在離任審計的目標、方法以及風險控制等方面都有大量的研究。

  ②在資源環境審計方面,國外學者主要都是以企業為研究對象,對資源環境的審計動因、審計發展趨勢都有一定的研究。而國內學者主要是站在政府資源環境審計的視角進行探討分析,鮮有通過案例、實證數據進行論證,沒有深入到資源環境審計實踐中的問題。

  ③在自然資源資產離任審計方面,國內學者主要集中對其審計目標、審計對象、審計方法等定性地論述,也有學者從產權制度的視角提出自然資源資產的經濟責任界定。此外,眾多學者開始熱衷研究與之密切相關的自然資源資產負債表,以及構建相關評價指標體系,但目前只是對其框架進行初步的探討,而且沒有形成統一的結論。

  2  我國領導干部自然資源資產離任審計概述

  2.1 自然資源資產離任審計的發展狀況

  自黨中央高層實施自然資源資產離任審計以來,我國的自然資源資產離任審計進入探索實踐階段,各地區也積極陸續開展相關項目試點工作,并通過各方的努力獲取了較好的審計成果。

  2.1.1 多部門協同工作,審計任務穩步推進

  雖然審計工作的實施是由審計機關牽頭,但由于涉及的知識領域非常廣,其他部門的輔助配合也是不可缺少的環節,涉及了統計部門、財政部門、環境保護部門、國土資源部門、林業部門、農業部門、以及水利部門等眾多職能部門的工作。在推行審計工作之前,往往要仔細確定不同部門的職責范圍并與之具有的相應權力,盡可能把各自的專業優勢整合起來。就我國不同地區審計試點的情況,各部門的職責分工主要有以下幾個步驟:

  ①召集各部門的主要領導人或單位負責人召開審計大會,在職責劃分上達成共識。例如,國土資源部門提供土地和礦產資源規劃、耕地補償等相關文件,環保部門負責提供污染物減排、各類環保標準等相關文件,林業部門負責提供采伐限額、森林防火以及防病害等相關文件。

  ②針對審計中遇到的問題,各部門積極配合審計部門制定解決方案。自然資源資產離任審計中最常見的問題是無法科學合理地評估這些資產,這就需要大力汲取相關部門專家的權威意見,把常規審計方式真正融入到環境監評、環境科學等領域。

  ③根據審計評價的結果,移交給有關部門責任追究。倘若被審計對象在自然資源資產管理過程中存在亂紀違法行為,審計部門將相關線索移交給組織部門或紀檢委等部門進行深入調查,根據事件的性質和影響后果給予相關的懲罰。

  2.1.2 全國范圍內廣泛試點,各地區積極探索審計重點

  當前除了西藏等極少數省份,基本上在全國范圍內進行了自然資源資產離任審計項目,如2016年,審計署18個特派辦組織了對齊齊哈爾等地區;各省32審計機關組織了對連云港市等32個地區實施領導干部自然資源資產審計工作。各級各地的審計機關不折不扣地落實黨中央的政策,經過各地總結各種各樣的實踐經驗,探索出了該項審計的更多重點。

  湖南省長沙市頒布的《長沙市領導干部自然資源資產任期審計試點方案》文件中明確的規定,自然資源資產離任審計應聯系地方真實情況開展國土、水、礦產等資源和環保責任審計,將重點聚焦在綠化面積、生態保護、污染防治等三項內容。

  福建省晉江市頒布的《晉江市領導干部自然資源資產離任審計2014-2018年中長期工作規劃》文件中特別指出,審計的核心為實物量增減較大的土地、礦產、森林等自然資源資產以及土壤污染防治、空氣污染治理等重大環保項目,并重點檢查自然資源資產利用開發過程中是否涉及環境污染、嚴重浪費損失甚至舞弊貪污等情況。

  2018年7月,審計長胡澤君在全國人大常委會上作出的審計工作報告中,詳細報告2017年審計署組織的30個地區自然資源資產使用情況審計的結果。該項審計工作重點關注領導干部生態環境保護責任和自然資源資產管理的履行情況,涵蓋的審計內容有礦山、森林、水、土地等自然資源資產的利用管理以及大氣污染防治、生態環境治理等。

  2.2 目前發展所取得的成效

  目前,我國自然資源資產離任審計正如火如荼進行,經過各地審計機構及相應資源管理機關的不斷努力,審計結果效果慢慢凸顯。

  2014年度,國家審計署在遼寧、貴州、陜西等十四個省區實施了資金征收管理和3556宗礦業權交易專項審計,其中,存在亂紀違法行為的有806宗(占比高達33%),主要是授權審批不合規、資金管理違規,涉及資金高達306.48億元,促使頒布了20多項風險防范方法并激活了50多項礦產資源資產相關政策。   2015年度,各級審計機關實施的水污染防治審計中抽查了883個項目,有397個項目存在項目完工進度延遲、已完工項目效果不理想等情況,涉及176.21億元資金閑置或違規占用。針對這些問題,相關部門推動了77個項目的工程進度并處理了34.07億元的違規資金,剩余問題項目也正在加快落實處理。

  2016年底,試點范圍已擴大到17個省份和2個直轄市,試點城市多達50余座,各地區政府都在為2018年以后在全國范圍內建立自然資源資產離任審計常規化制度這一目標而努力奮斗。

  3  自然資源資產離任審計實施對策

  就我國自然資源資產離任審計相關問題提出相應宏觀微觀對策。對策提出的邏輯按照宏觀到微觀、審計流程推進的視角進行,以保證對策邏輯嚴密有序。

  3.1 完善相關制度及產權法律法規,提供審計制度保障

  3.1.1 完善自然資源資產離任審計相關法律

  自國家角度出發,盡管已經開展了領導干部自然資源資產離任審計,而且審計機關也制定了相應的項目計劃,然而關于黨政領導干部自然資源資產離任審計的審計準則、相關法律法規等仍是空白。如《中華人民共和國審計法實施條例》和《中華人民共和國審計法》中對于金融審計、國家財政審計等多類審計都制定了相應的規則,但并沒有明確的規定領導干部自然資源資產離任。所以從一定意義上來講這一審計工作處于“無法可依”。中央制定的的項目計劃也僅僅是提出了基本原則、試點要求、審計目標等,具體到如何執行,可操作性并不強,尚需探索及完善。除此以外,相關自然資源資產離任審計結果效率低下的現實,也逼迫相關自然資源資產離任審計法律法規的加緊出臺。

  3.1.2 頒布法規規定約束審計輔助部門工作

  國家應當出臺相關規定,要求各部門支持審計工作,做好審計中的基礎性工作,如在自然資源資產離任審計中,要規定關聯機構實施及時完善、科學的自然資源資產數據庫。同時,應當制定法律要求統計機關積極會同相關職能部門,如城鄉建設委員會、林業局、環保局等機關,制定出符合本地情形的自然資源資產負債表,以積極促進審計工作的開展。

  3.2 引入審計協同模式,提升審計效率效果

  3.2.1 多主體參與,組織結構合理化

  參與自然資源資產離任審計的人員有限,這就需要通過有限資源最大限度提高審計效率。在試行自然資源資產離任審計項目中,可以考慮創新審計組織方式,因時制宜地將專項資金審計與領導干部經濟責任審計、自然資源資產離任審計等項目結合起來實施,同事也計劃將資源環境審計等聯系起來,規避審計重復,也能夠合理使用有限的審計人力資源、實物資源等。

  另一方面,成立相應的正式資源環境職能部門,配備足夠的專門人員以及配備具有相應專業技術能力的審計工作專家。還必須研究組織審計機構間實施聯合審計,合作審計,呼吁多主體參與審計項目。換言之,就是在一個審計項目中不是單一審計機構組織這一審計項目,而是各地各級審計機關同事開展審計計劃。

  3.2.2 多部門信息協同,創建大數據聯網共享平臺

  協同環保局、稅務局、林業局、農業牧業局、城鄉建設委員會、國土資源局等部門及各區縣人民政府,組建其職能部門間的大型綜合數據庫,在當前以實現的財政聯網的基礎上,在對上述相關部門和單位的數據實施聯網,通過融合如地理測繪成果及技術資源,運用地理信息技術數據分析方法,從而準確高效獲取相關自然資源相關數據,以此構建起大型的多部門的包含了自然資源資產子數據庫的全面多類別的大數據平臺,方便自然資源資產負債表的編制以及自然資源資產離任審計項目的有效推進。

  3.2.3 協同外部審計,實現全方位監督

  一方面,注冊會計師的介入,能夠有效避免由于政府的多角色介入而造成的效率地下、獨立性受限、以及委托代理“合謀”等負面說法;另一方面,注冊會計師專業能力過硬且目標是以“查問題”為主,這樣就更加有目的性,同時可以減輕政府審計人員的負擔。政府審計機關可以通過購買服務或者將難度較大的審計項目以立項的方式交給民間審計機構,同時提供指導和協助。

  3.3 明確責任認定,編寫責任認定報告

  對于責任的認定,審計人員可以視具體事項而定:一、同一區域被審計對象各自應付的責任應當如何界定;二、現任不同區域的被審計對象責任如何界定;三、往任領導區域內責任應如何界定等。而之后審計人員應當對責任認定的具體過程進行詳細記錄,并最終編寫責任認定報告。而責任認定報告就是由認定事項,具體的責任認定過程,最終責任認定的結果以及后續觀察事項等要素構成。

  3.4 完善組織領導體制,推動領導干部終生追責

  開展自然資源資產離任審計的三年中,有些地方自然資源資產離任審計有關機構領導機制實施效果良好,有效的推動審計項目開展。鑒于此,在審計結果追責方面,應當完善責任追究制度,落實終身追責制:落實領導干部生態環境損害責任追究方法;引導普通民眾參與離任審計問責;組織審計結果問責評議并公開。

  3.5 健全審計整改機制,保障審計成果

  應當建立審計整改報告制度。對于自然資源資產離任審計的相關結果應當要適當通報,對于被審計單位做出說明及解釋,明確責任,提出整改意見及要求,并規定其在相應時間內反饋整改結果,在此期間審計部門應進行必要整改監督。同時應健全審計整改聯動體制。財政局、人力資源和社會保障局、檢察院、組織部、紀律檢查委員會等部門要積極協助審計機關履行審計監督職責。

  4  結論與啟示

  本文通過對生態文明建設,自然資源資產離任審計相關基礎理論進行分析,基于生態文明建設這一社會背景,并簡要分析問題成因,提出相關問題提出相契合的對策。主要對策包括如完善相關法律法規建設;引入審計協同方法;明確責任認定,編寫責任認定報告;組織領導機制,落實領導干部終身追責;健全審計整改機制,保障審計成果等。本文在完成過程中,由于筆者對生態文明建設協同理論等基礎理解深度與寬度有限,未能全方位探討更契合生態文明建設背景的對策。而對于審計評價體系也未能有更全面論述。

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